Financieringsstelsel monumentenzorg onder de loep genomen

Hoofdconclusie van het onderzoek is dat het financieringsstelsel in algemene zin goed werkt, maar dat er op onderdelen verbeteringen gewenst zijn, met name voor de grote en groene monumenten.

Huidig financieringsstelsel
Het huidige financieringsstelsel is gebaseerd op het uitgangspunt 'lenen waar het kan, subsidie waar het moet'. Eigenaren van een rijksmonument kunnen voor restauratie en/of verduurzaming een laagrentende lening aanvragen bij het Nationaal Restauratiefonds (NRF). Het ministerie van OCW en de provincies stellen op hun beurt subsidies beschikbaar aan eigenaren voor de instandhouding van rijksmonumenten.

Bij de subsidies bestaat een onderscheid naar het type rijksmonument (woonhuis/niet-woonhuis), het type opgave (onderhoud en/of restauratie) en het type eigenaar dat ervoor in aanmerking komt:

• de Beleidsregels instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten (IWR) ondersteunt particuliere eigenaren bij restauratie en onderhoud van hun woonhuisrijksmonument. Op dit moment is er via deze regeling, uitgevoerd door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), € 52,5 miljoen per jaar beschikbaar. Het maximale subsidiepercentage is 38%;
• de Subsidieregeling instandhouding monumenten (SIM) ondersteunt eigenaren van niet-woonhuisrijksmonumenten bij onderhoud aan hun monument. De SIM is bestemd voor subsidiëring van de reguliere onderhoudskosten op basis van een zesjarig onderhoudsplan. Het subsidiepercentage bedraagt 40% voor eigenaren die hun rijksmonument bedrijfsmatig gebruiken. Voor overige eigenaren is het subsidiepercentage 60%. Ook deze regeling wordt uitgevoerd door de RCE. Tot en met 2025 is er € 92 miljoen per jaar beschikbaar. Vanaf 2026 is er per jaar € 85 miljoen beschikbaar;
• restauratiesubsidie voor eigenaren van niet-woonhuisrijksmonumenten wordt verleend door de provincies. Via hun regelingen is circa € 45 miljoen per jaar beschikbaar.

In totaal is er jaarlijks dus ruim € 180 miljoen aan subsidies beschikbaar voor onderhoud en restauratie van rijksmonumenten. Daar bovenop zijn er de afgelopen jaren incidentele middelen vrijgemaakt, zoals de Subsidieregeling tienjarige ondersteuning iconische rijksmonumenten (€ 35 miljoen), de Subsidieregeling restauratie rijksmonumenten 2019-2020 (SRRM19, € 60 miljoen) en vorig jaar eenmalig € 15 miljoen voor een aantal urgente restauratieprojecten.

Ook zijn er subsidies verstrekt aan bijvoorbeeld het Boerderijenfonds (BOERDERIJ, €7 miljoen) en het Molenfonds (€ 5,5 miljoen). Ook door de provincies is via tijdelijke regelingen extra geïnvesteerd in restauratie. Uit het onderzoek naar de restauratieopgave blijkt dat de extra investeringen door de provincies bovenop de matching in de periode 2019-2023 in totaal bijna € 83 miljoen bedroegen.

Bevindingen financieringsstelsel
Uit de gesprekken en onderzoeken komt naar voren dat het financieringsstelsel voor de monumentenzorg en zijn verschillende onderdelen in de basis goed werken. Uit de onderzoeken blijkt ook dat het – naast het belang van het behoud van cultuurhistorische waarden – ook vanuit kostenefficiëntie van groot belang is om in te zetten op regulier onderhoud, om zo onnodig kostbare restauratieprojecten te voorkomen.

Overvraag subsidies
Door monumenteneigenaren wordt volop gebruik gemaakt van de leenfaciliteiten van het NRF en de subsidieregelingen voor onderhoud en restauratie. Voor de SIM en de provinciale restauratieregelingen geldt dat de vraag naar subsidie groter is dan het aanbod, waardoor er subsidieaanvragen moeten worden afgewezen. In de SIM is tot en met 2025 € 92 miljoen per jaar beschikbaar, terwijl er in de komende jaren naar verwachting gemiddeld voor tussen de € 110 en € 125 miljoen aan subsidie zal worden aangevraagd. Ook de vraag naar Woonhuissubsidie is in de afgelopen jaren flink gestegen. De RCE verwacht dat deze stijgende trend doorzet, onder andere omdat de bekendheid van de regeling nog steeds toeneemt en lonen en prijzen stijgen.

Restauratieopgave niet-woonhuizen
Als het gaat om het inlopen van de restauratieopgave ligt de uitdaging voornamelijk bij de niet-woonhuis rijksmonumenten. Het onderzoek naar de restauratieopgave voor niet-woonhuisrijksmonumenten stelt dat om de restauratieachterstand terug te brengen tot 10% er de komende tien jaar een aanvullende financieringsopgave is van € 770 miljoen dan wel € 367 miljoen, afhankelijk van de vraag of de doelstelling in 2033 of 2040 bereikt moet zijn.

Aanvullend op het restauratieonderzoek heeft het NRF een analyse uit laten voeren naar de werking van zijn leenfaciliteiten voor zeer grote, langjarige restauraties en verduurzamingsopgaven (ondergrens € 15 miljoen). Uit deze analyse volgt dat dat het huidige leeninstrumentarium ontoereikend is om deze opgaven goed te kunnen bedienen en dat er binnen deze categoriebehoefte bestaat aan meer langjarige financiering en zekerheid. Het NRF zal hiertoe, binnen de beschikbare middelen, een voorstel ontwikkelen.

Monumenten tussen wal en schip
Een punt dat het monumentenveld veelvuldig heeft ingebracht in de gevoerde gesprekken is dat er categorieën rijksmonumenten zijn die nu niet in aanmerking komen voor subsidie, terwijl andere categorieën juist aanspraak kunnen maken op meerdere regelingen. Een van de redenen hiervoor is dat de SIM uitgaat van de oorspronkelijke gebruiksfunctie van een gebouw, terwijl de Woonhuissubsidie de huidige gebruiksfunctie als uitgangspunt heeft. Het gevolg is dat bijvoorbeeld oorspronkelijk als woonhuis gebouwde monumenten die herbestemd zijn niet in aanmerking komen voor subsidie.

Ook de provincies maken verschillende keuzes als het gaat om het toekennen van restauratiesubsidie via de restauratieregelingen en sluiten bepaalde categorieën rijksmonumenten en/of eigenaren daarmee bedoeld of onbedoeld uit. Zo komt groen erfgoed in meerdere provincies niet in aanmerking voor restauratiesubsidie.

Lenen waar het kan, subsidie waar het moet
Uit de evaluatie van de Woonhuissubsidie komt naar voren dat de regeling effectief is in het terugdringen van de restauratieachterstand. Het centrale uitgangspunt van het stelsel, 'lenen waar het kan, subsidie waar het moet', komt in de praktijk echter onvoldoende van de grond. De Woonhuissubsidie is laagdrempelig en de indruk bestaat dat een deel van de grotere onderhouds- en restauratieopgaven bij woonhuizen ook bediend zouden kunnen worden met een laagrentende lening. Vanaf de introductie van de Woonhuissubsidie geldt dat eigenaren moeten kiezen tussen subsidie of een lening. Sindsdien is het aantal laagrentende restauratieleningen dat het NRF verstrekt aan woonhuiseigenaren fors teruggelopen.

Geïnventariseerde handelingsperspectieven
Voor de hierboven beschreven constateringen zijn in de verkenning handelingsperspectieven geïnventariseerd. Bij deze perspectieven is uitgegaan van de huidige budgettaire kaders. Het is aan het nieuwe kabinet of en op welke wijze hier verder uitwerking aan wordt gegeven, aldus staatssecretaris Gräper-van Koolwijk.

Woonhuissubsidie
Zoals uit de evaluatie van de Woonhuissubsidie blijkt, kan er meer invulling gegeven worden aan het uitgangspunt 'lenen waar het kan, subsidie waar het moet'. Bij deze regeling wordt nu bij overvraag het subsidiepercentage verlaagd. Om te voorkomen dat aanvragers in de toekomst hiermee te maken krijgen, wordt in het rapport de mogelijkheid van het instellen van een maximumbedrag benoemd. Voor bedragen boven het maximum zou meer kunnen worden ingezet op leningen. Door deze maatregelen kunnen zoveel mogelijk eigenaren ondersteund blijven worden.

SIM
Mogelijke opties om de druk op de SIM op de langere termijn te verlichten en de overvraag beheersbaar te houden zijn een verlaging van het subsidiepercentage of een verlaging van de 3% van de herbouwwaarde die geldt als maximum voor de subsidiabele kosten. Een andere mogelijkheid is om bepaalde eigenaren uit te sluiten om zo andere eigenaren meer te kunnen bedienen. Voor alle maatregelen geldt uiteraard dat deze financiële consequenties hebben voor eigenaren. De RCE is gevraagd dit, ten behoeve van verdere besluitvorming door het volgende kabinet, op een rij te zetten.

Restauratieregelingen provincies en grote monumenten
In opdracht van OCW is een onderzoek uitgevoerd naar de restauratieopgave onder niet-woonhuisrijksmonumenten en de huidige methodiek voor de financiering daarvan. Uit dit onderzoek blijkt dat de methodiek waarbij de restauratiemiddelen voor niet-woonhuisrijksmonumenten worden verdeeld via de provincies in de basis goed functioneert. Provincies hebben goed inzicht in de regionale behoefte, urgentie en betekenis van monumenten. Ook geeft het decentrale stelsel draagvlak om vanuit de provincies financieel bij te dragen aan de restauratie van rijksmonumenten.

De provincies geven aan om tafel te willen over de continuering van de bestuurlijke afspraken die hieraan ten grondslag liggen. Het ligt voor de hand hierbij een onderscheid te maken tussen 'reguliere' restauratieopgaven en grote restauratieopgaven. Voor restauratieopgaven die de provinciale restauratieregelingen qua financiële omvang overstijgen, is het huidige financieringsstelsel niet toereikend. Provincies geven aan dat een meer centrale regie via een regeling vanuit het Rijk voor de hand ligt.

Belangrijke factor bij het bepalen van het tempo van het terugdringen van de restauratieachterstand is de aanwezige uitvoeringscapaciteit bij marktpartijen werkzaam in de restauratiebranche. Daarom is het van belang om te blijven inzetten op het versterken van de opleidingen die de instroom in het restauratieambacht vergroten.

Monumenten tussen wal en schip
Een belangrijke stap om minder monumenten tussen wal en schip te laten vallen zou gezet kunnen worden door de SIM en de Woonhuissubsidie beide uit te laten gaan van de huidige gebruiksfunctie. Hierdoor kunnen specifieke groepen eigenaren waarvoor de huidige financiële ondersteuning onvoldoende is alsnog toegang krijgen tot subsidie.

Het toelaten van nieuwe doelgroepen tot de SIM leidt echter ook tot verhoogde financiële druk op deze regeling, waar al sprake is van overvraag. Om hier een goede afweging in te maken moet eerst in beeld worden gebracht wat het precieze financiële effect is van het toelaten van nieuwe doelgroepen tot de SIM. De RCE is gevraagd ook dit, ten behoeve van verdere besluitvorming door het volgende kabinet, op een rij te zetten.

Kortetermijnmaatregelen
Met het oog op een goede werking van het stelsel heeft Gräper-van Koolwijk op basis van de uitkomsten van de verkenning al wel een aantal maatregelen en verbetermogelijkheden in gang gezet die de werking van de verschillende regelingen verduidelijken of verbeteren.

Ten eerste voegt ze vanuit de bij Voorjaarsnota 2024 uitgekeerde loon- en prijsbijstelling € 2,2 miljoen per jaar structureel toe aan de SIM. Dit budget kan al worden benut voor de aanvraagronde van 2024.

De afgelopen jaren is uit verschillende onderzoeken gebleken dat de SIM niet effectief is voor eigenaren van archeologische rijksmonumenten. In tegenstelling tot veel andere eigenaren van rijksmonumenten hebben zij vaak geen direct belang bij het in stand houden van hun monument. Dit blijkt ook uit de cijfers; het budget voor archeologie in de SIM wordt al jaren onderbenut, terwijl uit de monitoringsgegevens blijkt dat er wel sprake is van een instandhoudingsopgave.

Daarom is binnen het beschikbare budget voor de categorie archeologie in de SIM gezocht naar mogelijkheden om de subsidievoorwaarden voor archeologische rijksmonumenten te vereenvoudigen, met name voor het reguliere onderhoud. Vanwege het ontbreken van een directe prikkel tot instandhouding wordt het voor particuliere eigenaren mogelijk gemaakt regulier onderhoud kosteloos uit te laten voeren door een externe partij. Voor eigenaren die wel gebruik blijven maken van de SIM wordt het subsidiepercentage verhoogd.

Naar aanleiding van signalen van monumenteneigenaren en ervaringen van de RCE wordt in diverse subsidieregelingen een aantal verbeteringen doorgevoerd gericht op verduidelijking. Zo wordt in de leidraad subsidiabele instandhoudingskosten bij de SIM en de Woonhuissubsidie duidelijker aangegeven welke kosten wel en niet voor subsidie vanuit deze regelingen in aanmerking komen.

Ook worden de mogelijkheden voor het verkrijgen van uitstel in de SIM verruimd en wordt duidelijk gemaakt dat werkzaamheden aan de tuinen bij rijksmonumentale woonhuizen alleen subsidiabel zijn als deze tuin ook beschermd is. Verder vinden er in de Subsidieregeling stimulering herbestemming monumenten (HERBESTEM) een aantal aanpassingen plaats. Ook bij deze regeling is sprake van overvraagd budget. De maatregelen hebben met name betrekking op een betere verdeling van het beschikbare budget en het verhogen van de kwaliteit van de onderzoeken.

De aanpassingen in de SIM en Woonhuissubsidie worden voor de aanvraagronde 2025 gerealiseerd. De herbestemmingsregeling wordt voor aanvraagronde 2024 al aangepast. De RCE gaat bovendien ook klantreisonderzoeken uitvoeren naar de SIM en de Woonhuissubsidie, waarin het perspectief van de subsidieaanvrager nog meer centraal komt te staan.

Het NRF heeft ten slotte, binnen de beschikbare middelen, de leenmogelijkheden voor zakelijke eigenaren van historisch waardevolle en karakteristieke panden in het Caribisch deel van het Koninkrijk verruimd. Omdat veel erfgoed in het Caribisch deel van het Koninkrijk nog niet is aangewezen als monument is het mogelijk gemaakt dat ook eigenaren van cultuurhistorisch waardevolle panden, die bijvoorbeeld zijn beschermd via de ruimtelijke ordening, bij het NRF terecht kunnen voor financiering. Ook verstrekt het NRF financiering voor verduurzamingsmaatregelen.

Daarnaast is NRF een pilot gestart om particuliere woonhuiseigenaren op de BES-eilanden financieel te ondersteunen bij restauratie en verduurzaming. Deze groep heeft moeilijk toegang tot financiering, waardoor het behoud van deze panden onder druk staat. Vanuit zijn resultaat over 2023 heeft het NRF € 1 miljoen beschikbaar gesteld voor de uitvoering van de pilot.

Meer informatie
Kijk voor meer informatie op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2024/06/21/uitkomsten-verkenning-financieringsstelsel-monumentenzorg-en-verduurzaming-rijksmusea