Evaluatie SDE+: regeling doeltreffend én doelmatig

Minister Jetten van Klimaat en Energie heeft de Tweede Kamer geïnformeerd over de evaluatie van de Stimuleringsregeling Duurzame Energie (SDE+).

De SDE+ liep van 2011 tot en met 2020 en werd daarna opgevolgd door de SDE++. Eerder is al een SDE+-evaluatie uitgevoerd over 2011 tot en met 2015. De nu door onderzoeksbureau Trinomics uitgevoerde evaluatie richt zich op de gehele periode 2011 tot en met 2020, maar legt wel de nadruk op 2016 tot en met 2020. In de evaluatie is aandacht voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de regeling. Daarnaast zijn de mogelijkheden verkend om externe effecten mee te nemen in de SDE++.

De SDE+ was het belangrijkste instrument dat het kabinet heeft ingezet voor de toename van hernieuwbare energie over de periode 2011-2020. Het is een omvangrijke regeling, die bijzonder is vanwege de techniekneutraliteit en het veilingmechanisme, aldus Jetten. In januari 2022 waren er 26.385 projecten in beheer die ondersteund worden met SDE+-subsidie uit de rondes van 2011 tot en met 2020. Over de gehele looptijd van de regeling is de verwachting dat er ongeveer 700 TWh aan hernieuwbare energie geproduceerd zal worden met SDE+. Hiervan is er tot en met 2020 al 64 TWh geproduceerd.

Doeltreffendheid
Uit de evaluatie blijkt dat de SDE+ een significante bijdrage heeft geleverd aan het opschalen van hernieuwbare energieproductie in Nederland. In 2020 werd 20 TWh aan hernieuwbare energie geproduceerd met ondersteuning van SDE+-subsidie. Dit getal groeit tot 50 TWh in 2025. In 2016 was de jaarproductie vanuit de SDE+ nog ongeveer 5 TWh. Al met al was de SDE+ in 2020 verantwoordelijk voor 33% van de hernieuwbare energieproductie in Nederland. De jaarlijkse elektriciteitsproductie vanuit de SDE+ was in 2020 gelijk aan 11% van het totale finale elektriciteitsgebruik in Nederland.

Trinomics maakt bij bovenstaande bevindingen wel de kanttekening dat, ondanks de grote stijging in hernieuwbare energieproductie, de opschaling onvoldoende is gebleken om het doel voor 2020 (14% hernieuwbare energie) te bereiken. Deels is dit toe te rekenen aan de lagere budgetten in de beginjaren van de regeling.

De opschaling van hernieuwbare warmteproductie is daarnaast achtergebleven ten opzichte van andere technieken. Trinomics concludeert dat het onder de gestelde subsidievoorwaarden onvoldoende aantrekkelijk was om hernieuwbare warmteprojecten te ontwikkelen. Daarbij spelen ook andere barrières, die niet binnen het bereik van de SDE+ liggen, een beperkende rol in de voortgang. Bijvoorbeeld lokaliteit van de warmtevraag en de uitdagingen bij warmtetransport.

Doelmatigheid
Uit de evaluatie volgt ook dat de regeling een kosteneffectief instrument is in vergelijking met instrumenten van buurlanden. Zo zorgde de mogelijkheid om in te dienen in de vrije categorie voor een deel van de technieken voor een effectieve prikkel om goedkoper in te dienen. De vrije categorie wordt op grote schaal gebruikt en het gebruik ervan is ook bij toenemende budgetten in stand gebleven. Al met al heeft de vrije categorie van 2011 tot en met 2020 tot een besparing van ongeveer € 300 miljoen geleid, gelijk aan 10% van de totale kasuitgaven.

Trinomics geeft in de doelmatigheidsanalyse als kanttekening dat mede als gevolg van sterke kostendalingen bij zon-PV en windturbines de basisbedragen voor deze technieken in het begin aan de hoge kant lijken te zijn geweest. Trinomics stelt dat met name de basisbedragen voor zon-PV in de beginjaren veelal relatief hoog lijken te zijn ingeschat. Hierdoor heeft er bij zonprojecten ruimere tijd risico op overwinsten bestaan. Trinomics geeft aan dat dit waarschijnlijk tot 2017 het geval is geweest.

De evaluatie stelt dat de basisbedragen voor wind op land doorgaans goed ingeschat lijken te zijn om overwinsten te beperken en voldoende potentieel te ontsluiten. De basisbedragen voor wind op land zijn over de hele periode 2011-2020 lager of gelijk aan de subsidiebedragen in omringende landen. Bovendien liggen de basisbedragen slechts in beperkte mate hoger dan de daadwerkelijke kostprijzen van gerealiseerde windprojecten in bijvoorbeeld Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Ook blijkt dat de uitvoerings- en indieningskosten van de regeling in zeer goede verhouding staan tot de uitgekeerde subsidies.

Meenemen externe kosten in rangschikking
Trinomics heeft in de evaluatie ook een inventarisatie gedaan van de mogelijkheden om de belangrijkste externe effecten van hernieuwbare energieprojecten mee te nemen in de rangschikking van de SDE++. Externe effecten zijn bijvoorbeeld kosten voor netverzwaring en effecten op het milieu, gezondheid en het landschap. Het meenemen van externe kosten kan in theorie de regeling vanuit maatschappelijk oogpunt optimaler maken. Dit vergt echter een afweging van de bredere maatschappelijke kosten van de regeling tegen de doeltreffendheid en doelmatigheid van de SDE++ zelf.

Voor de SDE++ is een voorwaarde dat de externe kosten generiek te bepalen en mee te wegen zijn, zonder dat ze aanvechtbaar zijn. Daarnaast verschilt de mate waarin deze externe effecten optreden per project. Dit maakt dat het meewegen van externe effecten in de (rangschikking van de) regeling leidt tot extra complexiteit. Het is namelijk inherent complex om met één instrument te sturen op zowel kostenefficiënte CO2-reductie als op (het mitigeren van) verschillende externe effecten, zo schrijft Jetten.

Trinomics stelt dat het voor veel externe effecten niet haalbaar lijkt om deze mee te wegen in de rangschikking van de SDE++. Bij sommige effecten is eerst verdere technische uitwerking nodig om tot een definitieve methode te komen. Het meewegen van deze effecten kan volgens Trinomics alleen als de kosten te monetariseren zijn. Dit wil zeggen dat ze zijn op te tellen of af te trekken van het indieningsbedrag. Trinomics concludeert dat het voor energiesysteemkosten van intermitterende bronnen (zon en wind) en luchtverontreiniging nog het meest haalbaar zou zijn deze mee te wegen in de rangschikking. Maar ook dit vraagt nog verder onderzoek. Daarbij geeft het bureau aan dat externe effecten ook op andere manieren kunnen worden geadresseerd, buiten de rangschikking van de regeling of buiten de SDE++ in haar geheel om.

Gegeven deze uitkomsten is Jetten niet voornemens om externe kosten mee te gaan nemen in de rangschikking van de SDE++, zo laat de minister weten.

Lessen voor de SDE++
Een aantal conclusies uit de evaluatie is ook van toepassing op de huidige SDE++. Enkele belangrijke lessen zijn:

• de regeling is in de huidige vorm onvoldoende om de opschaling van hernieuwbare warmteproductie snel genoeg en voldoende te stimuleren. Hierdoor is naast de SDE++ ook flankerend beleid noodzakelijk om de warmtetransitie te versnellen. Binnen de SDE++ is Jetten daarom voornemens hoge- en lagetemperatuurwarmte als domeinen vanaf 2023 allebei een eigen budget toe te kennen binnen de al aangekondigde zogeheten 'hekjessystematiek'. Zo wordt er voor gezorgd dat er binnen de SDE++ per ronde voldoende budget voor hernieuwbare warmteprojecten gereserveerd wordt;
• de schaal waarop non-realisatie bij zon-PV op dak plaatsvindt is ongewenst. Daarom beziet Jetten in samenspraak met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) of er binnen de SDE++ gerichtere eisen gesteld kunnen worden om de meest voorkomende redenen voor non-realisatie aan te pakken;
• de SDE++ heeft een significante impact op de financieringskosten doordat de regeling het prijsrisico van projecten afdekt. Met name voor financiers geeft dit investeringszekerheid. De SDE++ loopt na 2025 af voor hernieuwbare elektriciteit. Daarom laat de minister onderzoeken binnen welke kaders en hoe de stimulering van hernieuwbare elektriciteit na dat jaar, waar nodig, kan worden vormgegeven. Dit onderzoek zal door een onafhankelijk onderzoekbureau naar verwachting dit jaar afgerond worden.

'Zeer tevreden'
Al met al laat Jetten weten 'zeer tevreden te zijn over de kwaliteit en uitkomsten van de evaluatie van de SDE+’. Uit de evaluatie blijkt dat de regeling een belangrijk en doeltreffend instrument is geweest in de opschaling van hernieuwbare energie in Nederland. Doordat de uitvoeringskosten laag zijn en de verstrekte subsidiebedragen (steeds beter) aansluiten bij de subsidiebehoefte van projecten is de regeling doelmatig. Indieners zijn bovendien tevreden met het instrument.

En doordat de evaluatie van de SDE+ ook concrete lessen geeft voor de huidige SDE++, zal de onlangs uitgevoerde evaluatie ook in de toekomst bijdragen aan de energietransitie en de verdere reductie van CO2 in Nederland, aldus de minister.

Kijk voor meer informatie op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/03/18/evaluatie-sde-regeling